Kukufa mu gratuité (to die for nothing): Making a living in Bukavu’s police

by Michel Thill

Remains og the police reform on the office door of a ‘chef de quartier’, Bukavu, October 2016/ Vestige de la réforme de la police sur la porte d’entrée du bureau d’un chef de quartier, Bukavu, octobre 2016.

This is the second installment of a three-blog series written by Robert Njangala, Josaphat Musamba and Michel Thil, in the framework of the Dutch-funded pilot project “Polisi Siku Kwa Siku” (La police au quotidien)

ENGLISH VERSION (French version below)

We continue to provide a free service until the day God will remember us because we agreed to work for the country.[1]

Since the implementation of the Police de Proximité (PdP, community police), within the framework of the police reforms piloted in Bukavu (2009–2014), signs posted in and outside of most police stations across the city announced the ten golden rules the police are to follow to the station’s visitors. The first such rule has gained a reputation amongst police officers and citizens alike: ‘The services of the police are free’. A sufficiently straightforward proposition, if it wasn’t for the fact that for as long as most can remember in the Congo, the police have filled their belly through more or less forced contributions from the population. Today, therefore, police officers face a dilemma: to make a living by ignoring the reform or ‘to die for nothing’ by respecting it?

Working without a salary, living on the back of the population

The state doesn’t pay us, the commanding officers don’t give us anything, and the population doesn’t accept to give us money.[2]

Violence perpetrated by security forces against the population is a theme cross-cutting much of Congolese history from at least the foundation of the Congo Free State in 1885 and its army, the Force Publique, in 1888. Except during the two World Wars, the Force Publique functioned mainly as an instrument of internal coercion and repression. From independence onwards, some soldiers and police officers—holding a gun without a salary—have interpreted the famous non-existent Article 15 of the Congolese constitution, which advises Congolese to ‘fend for yourself’ (‘débrouillez-vous’) instead of waiting for the state’s help, as sanctioning predation.

This situation has not changed much. In Bukavu, an expensive city in the eastern DRC, some police officers have not been paid in years. Others receive a monthly premium of CDF 90,000, or USD 60, which is barely enough to cover rent in an urban neighbourhood. Moreover, much is lacking on the job: basic stationery, fuel for transport, means to communicate, tables and chairs, uniforms and boots, anti-riot gear, suitable arms, etc.

How can police officers make a living in such conditions? While there is no causality between lacking a salary and harassment—even the better paid units harass[3]—in the conscience of the officers, the lack of income is omnipresent: as the root problem for survival, as a justification for harassment and as reason for their fellow citizens’ lack of respect for them. In response, a variety of revenue-generating methods have developed in the PNC.

Generating revenue: Well diversified methods

That is why I told you that we live from one day to the next. Imagine, in what country would the people not know the priorities of the police […]? The one who does noble work, who traumatizes his head to protect the population, to defend the territorial integrity, but he does not receive any money? And you want there to be honesty in the police?[4]

At first, there is harassment—‘to go shock’ in the language of the police—which takes multiple forms. Inventing fees, fines and offenses is common. In the police station, for example, payments are made for the plaintiff to open a case and for families to visit a relative detained in a cell. Citizens are forced to pay a fee, ‘ya makolo’ (‘for the feet’ in Lingala), to request a police intervention. On the streets, holding out an open hand, traffic police oblige drivers to pay a sum, a ‘massage’, without which one can be arrested for whatever reason. The police also levy a daily tax on market women for the right to sell their goods along busy roads.

Several of these harassments are linked to the infamous ‘rapportage’. A police officer explained this system as follows: ‘The commander expects the “report”. Now this “report” is money. Where will they find it? Through harassment.’ For him, ‘working is harassing.’[5] When one refuses this ‘report’ to the senior officer, or fails to deliver its full sum on a given day—fixed in advance by the commanding officer—various punishments follow. Those failing to deliver face reassignment to a post offering less ‘reporting’ opportunities, detention or even suspension. ‘Rapportage’ thus reinforces the pressure on police officers to engage in a diverse set of daily harassment methods.

This system of enrichment up the hierarchy, however, is not practised to the same extent everywhere, nor by everyone. At the police station, for example, fees and fines paid by plaintiffs, defendants and inmates are not exclusively handed on to ‘rapportage’. They also subsidize some indispensable needs. They contribute to funding paper and pens, mobile phone units and transport. And sometimes, they serve as an incentive for officers working on the same case. In an indirect manner, fines thus also finance the minimum requirements for the continuous functioning of the police services.

In general, Bukavu’s inhabitants are well aware of the difficulties the police face and the mitigation strategies they employ. Some voluntarily support those police officers they know personally or those who they believe provide a good service. A commander therefore advises his troops as follows: ‘[These payments] are not your right. Don’t request them. If you talk well to people, if they listen, they will give something.’[6]

These revenue-generating methods only form part of police officers’ survival strategy. Policepersons also organize themselves to support each other. ‘Likilimba’, for example, unites a group of police, each disbursing a part of his or her monthly premium to a common fund. Each month, the fund is disbursed to a different member of the group, which allows the member to make larger purchases, to meet family obligations or to invest in a small business. Others turn to the so called ‘Banque Lambert’—colleagues, superiors or currency traders who provide small loans at exorbitant interest rates who, as collateral, sometimes keep the debtor’s police service card, allowing them to cash her or his monthly salary.

Police reforms were meant to re-establish the police as a free service for the population. Its aim, however, clashed with the realities of these deeply-rooted practices.

Circumventing reforms

There is no equipment and weapons. We may only have one gun and one single person holds it. We others, we remain empty-handed. […] We find ourselves tired and famished, […]. Even if someone calls us to intervene, we cannot head there, we will die for what? What is given to us?[7]

Awareness-raising campaigns during the implementation of the PdP made harassment, particularly inside police stations, much more difficult. Today, a visitor can refer to the golden rules hanging on the station walls, obliging police officers to justify themselves.

In response, some engage in long discussions and negotiations with the visitors, sometimes for hours or even days, to justify—and still extract—the imposed fees. One police officer, for example, justified the fee charged for a visit to a crime scene by saying that the first golden rule only applies to police services provided within the station, but not those outside of it.[8]

Others are less smooth-tongued. They simply remove all material signs of the reforms, be this the list of golden rules, preventing visitors from making reference to them, or other posters and signs promoting the reform and its principles. Police officers who had followed the PdP training were given a yellow armband to wear which made them easily identifiable. In Bukavu, these armbands have disappeared as well. Indeed, such measures are often encouraged or even demanded by the hierarchy, itself less familiar with the reforms, the deontology of which works against their own interests.

Conclusion

In Bukavu, the police face difficult working conditions. The insufficient or non-existent salary forces them to live ‘from one day to the next,’ worrying about how to make a living instead of fulfilling their primary duties at work. In this context, the police have developed a range of coping mechanisms to generate revenue, ranging from simple as well as less direct harassment, to voluntary contributions and joint-funds. While some of these strategies are forms of corruption for the benefit of certain individuals, others play a crucial role in the survival of the police institution itself. In this world of informal practices, the reforms’ principle of free services has become yet another variable to navigate and, eventually, circumvent. According to most police officers, to change such practical norms, a lot more than a list of ten simple golden rules will be needed. The police in Bukavu would be happy to respect these rules, but not at the price of ‘dying for nothing’.

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[1] Focus Group A, 2 November 2017 (translated from Swahili).

[2] Focus Group A, 2 November 2017 (translated from Swahili).

[3] See Maria Eriksson Baaz and Ola Olsson, ‘Feeding the Horse : Unofficial Economic Activities within the Police Force in the Democratic Republic of the Congo’, African Security 4/4 (2011): 224–225.

[4] Interview with police officer 2, 17 October 2017 (translated from Swahili).

[5] Interview with police officer 11, 29 November 2016 (translated from French).

[6] Interview with police officer 9, 8 November 2017 (translated from French).

[7] Interview with police officer 6, 24 October 2017 (translated from Swahili).

[8] Observations as intern at a police station, May 2017.

VERSION FRANCAISE:

Depuis la mise en œuvre de la Police de Proximité (PdP) dans le cadre de la réforme de la police dont Bukavu était un site pilote (2009-2014), des tableaux accrochés sur les murs intérieurs et extérieurs de la plupart des commissariats à travers la ville annoncent aux visiteurs dix règles d’or que les policiers sont tenus de respecter. La première règle a gagné une renommée dans le chef des policiers et citoyens : « Les services de la police sont gratuits ». Une proposition assez simple, dirait-on, si ce n’était pour le fait que, depuis longtemps au Congo, la police remplit son ventre à travers les contributions plus ou moins forcées de la population. Aujourd’hui donc, les policiers se voient face à un dilemme : gagner une vie en ignorant la réforme ou « mourir pour rien » en la respectant ?
 

Travailler sans salaire, vivre sur le dos de la population

L’Etat ne nous paye pas, les chefs ne nous donnent rien, et la population n’accepte pas de nous donner de l’argent.²

La violence perpétrée par les forces de l’ordre contre la population traverse toute l’histoire congolaise depuis au moins la fondation de l’Etat Indépendant du Congo en 1885 et de sa Force Publique en 1888 qui, hors des deux Guerres Mondiaux, fonctionnait surtout comme instrument de répression à l’intérieur. Depuis l’indépendance, pour certains soldats et policiers, sans salaire mais arme en main, le fameux Article 15 non-existant de la Constitution congolaise, qui conseillerait aux Congolais de se débrouiller eux-mêmes au lieu d’attendre l’aide de l’Etat, revient trop souvent à la prédation.

La situation n’a guère changé jusqu’à aujourd’hui. A Bukavu, une ville au coût de vie cher dans l’Est de la RDC, on retrouve des policiers non-payés depuis des années, d’autres touchent une prime mensuelle de CDF 90 000, soit 60 dollars, ce qui suffit guère pour payer le logement dans un quartier urbain. Bien plus, dans le cadre de leur travail, l’essentiel manque : papiers, carburant pour la mobilité, moyens de communication, tables de bureau, chaises, uniformes, bottines, équipement anti-émeute, armes, etc.

Comment le policier peut-il gagner sa vie dans ces conditions ? Bien qu’il n’y ait pas nécessairement une causalité entre le salaire dérisoire du policier et la tracasserie—même les unités mieux payées tracassent³—, dans la conscience du policier, le défaut de revenu est omniprésent : comme source des difficultés de survie, comme justification pour la tracasserie et comme raison de manque de respect envers le policier de la part de ses concitoyens. Pour surmonter ce défaut, une gamme diverse de méthodes de générer du revenu s’est développée au sein de la PNC.

Générer du revenu : Des méthodes bien diversifiées

Voilà pourquoi je t’ai dit qu’on vit au taux du jour. Imaginez-vous, dans quel pays on ne connaît pas les priorités du policier … ? Celui qui fait un travail noble, qui traumatise sa tête pour protéger la population, pour défendre l’intégrité territoriale, mais il ne reçoit pas l’argent ? Et vous voulez qu’il y ait honnêteté dans la police ?⁴

En premier lieu, on note les tracasseries—dans le langage des policiers : « aller choquer »—, qui prennent plusieurs formes. L’invention d’amendes ou d’infractions est courante. Au niveau du commissariat par exemple, l’ouverture d’un dossier coûte au plaignant et la visite au cachot est monnayée. Le concitoyen est obligé de débourser les frais « ya makolo » (« pour les pieds » en Lingala) pour solliciter une intervention. Sur la rue, la police de circulation routière contraint les chauffeurs des véhicules, par une main tendue, à verser une somme d’argent appelée « massage » sans laquelle on est arrêté, peu importe la raison. Et la police d’assainissement prélève une taxe journalière sans quittance sur les mamans pour leur droit d’étaler leurs marchandises le long de la route.

Plusieurs de ces tracasseries ont trait au fameux « rapportage ». Un policier expliquait ce système comme suit : « Le commandant attend le <rapport>. Or, ce <rapport>, c’est de l’argent. Où ils trouvent cela ? C’est la tracasserie. » Pour lui, « travailler, c’est tracasser. »⁵ Si on refuse le « rapport » à la hiérarchie ou si on n’arrive pas à réaliser la totalité du montant fixé à l’avance par le responsable hiérarchique, diverses punitions s’en suivent : la mutation vers un poste sans opportunités de revenu, la détention ou même la suspension. Le « rapportage » renforce donc la pression sur les policiers de s’engager dans les diverses méthodes de tracasseries quotidiennes.

Ce système d’enrichissement de la hiérarchie ne se fait cependant pas partout au même degré et pas non plus par tout le monde. Au niveau du commissariat, par exemple, les amendes versées par les plaignants, accusés et détenus ne sont pas exclusivement mises dans le compte du « rapportage ». Elles permettent aussi de subvenir à certains besoins indispensables : achat des papiers, stylos, unités de téléphone ou le transport. Et parfois, elles sont partagées comme motivation parmi ceux qui travaillent sur un même dossier. Les amendes financent donc aussi de manière indirecte le fonctionnement continu des services de la police.

En général, les habitants de Bukavu connaissent bien les difficultés du policier et leurs manières de travailler. Certains soutiennent volontairement ceux qu’ils connaissent personnellement ou qui leur ont rendu un bon service. Le conseil d’un commandant à ces éléments était que : « [Ces paiements], ce n’est pas votre droit. N’exigez pas, si vous parlez bien avec les gens, s’ils écoutent, ils donnent quelque chose. »⁶

En dehors de telles méthodes de générer du revenu, les policiers s’organisent aussi entre eux pour se soutenir les uns les autres. Le « Likilimba », par exemple, rassemble un groupe de policiers, chacun versant une partie de sa prime mensuelle dans un fonds mutuel. Chaque mois, le montant rassemblé est donné, en rotation, à un des membres du groupe ce qui lui permet de faire des gros achats, de subvenir aux besoins familiaux ou d’investir dans un petit commerce. D’autres font recours à la « Banque Lambert », ce qui veut dire accéder à un prêt à intérêts exorbitants auprès des collègues, supérieurs ou cambistes qui eux, comme collatéral, gardent parfois la carte de service du débiteur qui donne accès à son salaire mensuel.

Néanmoins, la réforme de la police devrait rétablir la police comme un service gratuit à la population. Cependant, cet objectif s’est heurté à la réalité de ces pratiques bien enracinées.

Les dix règles d’or accrochées sur le mur d’un bureau de la police judiciaire dans un sous-commissariat à Bukavu, mai 2017.

Contourner la réforme

Il n’y a pas d’équipements et armements. Nous pouvons avoir seulement une arme et une seule personne la détient. Nous autres, nous restons la main vide … nous nous retrouvons tous fatigués, affamés … Même si on nous appelle pour l’intervention, nous ne pouvons pas y partir, nous allons mourir pourquoi ? Qu’est-ce qu’on donne ?⁷

La sensibilisation des policiers et de la population lors de la mise en œuvre de la PdP a rendu ces tracasseries, surtout au niveau du commissariat, beaucoup plus difficile à réaliser. Actuellement, un visiteur peut se référer aux règles d’or affichées sur les murs de la station et le policier se trouve obliger de se justifier.

En réaction, les uns se lancent dans de longues discussions et négociations pour justifier—et réussir à extraire—les amendes demandées, souvent pendant des heures, et même des jours. Un policier, par exemple, justifiait les frais de descente de terrain en disant que la première règle d’or ne concernerait que les services de police rendus à l’intérieur d’un commissariat, et non à l’extérieur.⁸

D’autres sont moins souples. Ils essaient simplement de se débarrasser de tout signe de la réforme pour éviter que les civils puissent se référer à sa déontologie. Les policiers qui avaient suivi la formation de PdP étaient dotés de brassards jaunes à porter à travers l’épaule pour les identifier facilement. De tels brassards, on ne les voit plus à Bukavu. D’autres policiers ont enlevé les affiches promouvant la réforme et ses principes. De telles actions sont d’ailleurs souvent encouragées ou même demandées par la hiérarchie non-familière avec la réforme dont la déontologie constitue un obstacle à ses propres intérêts.

Conclusion

A Bukavu, le policier fait face à des conditions de travail difficile. L’insuffisance de la prime, ou son non-paiement, le force de « vivre au taux du jour », cherchant comment gagner la vie au lieu de s’occuper de son vrai travail quotidien. Face à cette situation, plusieurs stratégies d’adaptation se sont développées pour générer du revenu, allant de la tracasserie pure et simple à des formes bien plus hybrides jusqu’aux contributions volontaires et aux systèmes de solidarité parmi policiers. Tandis que certaines de ces stratégies constituent des formes de corruption au profit des individus, d’autres jouent un rôle crucial dans la survie de l’institution de la police elle-même. Dans ce monde de pratiques informelles, le principe de gratuité de la réforme n’est devenue qu’une autre variable à naviguer et, finalement, à surmonter. Selon la plupart des policiers, pour changer de telles normes pratiques, il faudrait bien plus qu’une simple liste de dix règles d’or. Après tout, on veut bien la respecter, mais non pas au prix de « mourir pour rien ».